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2025年5月28日，美国国际贸易法院（United States Court of International Trade，简称“CIT”）三名法官组成的合议庭作出一致裁决，宣布特朗普总统依据《1977年国际紧急经济权力法案》（International Emergency Economic Powers Act，简称“IEEPA”）加征的一系列“全球与报复性关税（Worldwide and Retaliatory Tariffs）”与“贩毒关税（Trafficking Tariffs）”超越法定权限，构成对国会贸易立法权的违宪侵蚀，裁定其无效并发布永久禁令。

在本案中，美国国际贸易法院并非仅作出“形式上无效”判决，而是发布了永久禁令（permanent injunction），明确要求涉案加征关税措施“撤销并永久禁止执行（vacated and their operation permanently enjoined）”。这意味着，自2025年5月28日判决作出之日起，对中国商品加征的“贩毒关税”（20%）与“全球关税”（10%）即被判定无效，法院给予行政部门10天时间来完成停止征收相应关税的程序。这一明确的司法结果，为企业在不确定的中美政策环境中提供了确定性的制度回应。对于此判决，特朗普政府可提起上诉，最终情况仍不确定。

该判决从宪政结构与行政法的角度，明确划定了总统在国际贸易领域通过IEEPA行使紧急权力的边界。我们认为本案对于理解IEEPA授权逻辑、行政权的审查边界、以及分权制衡体系下的贸易政策制定，均具有重要启示意义。

一、案件背景与法院裁决概要

2025年1月特朗普再次就任总统后，于就职当天签署多项行政命令和总统公告，宣布国际贩毒组织、边境非法移民及对美“长期不公平贸易逆差”构成“国家安全上的重大异常威胁”（unusual and extraordinary threat），并据此依据IEEPA宣布进入国家紧急状态。其后，特朗普政府陆续宣布：

· 对来自中国的所有进口商品加征20%的“贩毒关税”与10%的“全球关税”，累计税率达30%；

· 对来自墨西哥与加拿大的商品征收25%的关税；

· 对来自全球57个国家的进口商品加征11%-50%的不等“报复性关税”；

· 将所有国家的普通进口商品征收额外10%的“全球基准关税”。

数十家企业及12个州政府随后提起联合诉讼，主张上述关税缺乏有效法律授权、规避国会立法程序、违宪行使征税权并对其商业运营造成重大损害。美国国际贸易法院最终判决支持原告请求，认定争议关税措施违反IEEPA授权边界，构成“超越职权”（ultra vires）行为，应予撤销。

二、IEEPA的授权逻辑与法院的法律分析

IEEPA为冷战后期立法产物，意在授予总统在“非战争状态下”应对国际经济威胁的有限紧急权力。其核心条款规定，总统仅在“国家面临源自境外的重大异常威胁”并正式宣布进入国家紧急状态时，方可在限度内“监管（regulate）”与该威胁相关的进出口、交易、资产冻结等事项。

法院在判决中明确指出，IEEPA并未将广泛征税权授予总统，尤其是在以下两个方面构成对授权边界的实质突破：

1. “监管进口”≠“加征关税”

判决指出，“regulate importation”一词在IEEPA中语义模糊，但无论如何解释，都不能等同于授权总统对所有国家商品不设限度地加征关税。法院特别区分了IEEPA与其他具体贸易法案（如《1974年贸易法》第122条、第301条）的不同：后者明确列明加税权限、生效程序与数额上限，而IEEPA并无任何关于税率、商品范围或实施周期的细化限制。贸然将IEEPA解释为“关税授权”，将违反国会对立法职能保留的意图。

2. “应对威胁”不得沦为“外交筹码”

就所谓“贩毒关税”部分，法院认为，虽然总统可援引IEEPA应对境外贩毒团伙构成的国家安全威胁，但所采取的措施必须与“所称威胁之间具有实质性关联”。而本案中，加征普遍性关税并未针对贩毒活动或毒品物流链，而仅试图“施压外国政府作出更积极执法”。法院据此指出，这种“通过经济施压迫使他国履责”的逻辑，属于对IEEPA“deal with”要求的曲解，已脱离“直接应对异常威胁”的原意。

三、宪政原则下的行政授权边界审查

法院的法理分析进一步援引了美国宪政制度中的两项核心原则：

1.非授权即违法原则（Ultra Vires Doctrine）

行政机关不得在缺乏明确授权的情况下制定对外约束性规范，尤其在关税领域，《宪法》第I条第8款明确赋予国会“征收关税与监管国际贸易”的专属立法权。总统如无国会制定的具体程序与实质限制，即使面临所谓“国家威胁”，亦不得擅自设立税种、调整税率、扩展适用范围。

2.重大问题原则（Major Questions Doctrine）与职能不可让渡原则（Nondelegation Doctrine）

法院指出，若IEEPA被解释为允许总统不经任何具体程序、对所有国家商品普遍加征关税，则该授权即构成对“具有重大经济与政治意义的决定”的无限委托，不符合最高法院在West Virginia v. EPA（2022）等案件中确立的重大问题原则。同样，缺乏“可供遵循的明确立法标准”（intelligible principle）也违反了非让渡原则（见 J.W. Hampton Jr. & Co. v. United States, 1928）。

法院最终明确表示：“IEEPA不可成为一个行政权规避国会意志、重构贸易体系的通行证。”

四、对华关税政策的判决影响与实务启示

本案判决对特朗普政府以“国家紧急状态”名义对中国商品加征大规模关税的合法性进行了实质性否定，其影响将直接波及当前及未来中美贸易政策的设定边界，对企业合规、政府执法与法律策略提出了新的要求。对中国出口企业而言，该判决的法律后果不仅关乎政策废止，更直接影响其对美市场策略、关税成本控制与法律维权路径的布局。面对未来潜在关税风险，中国企业应认识到，在“国家安全”与“贸易紧急状态”等名义下启动的新政并不当然合法，合规判断应以法定授权与程序合规性为核心标准。

1.对中国商品加征关税面临更高法定门槛

本案明确指出，IEEPA不能作为规避《1974年贸易法》等正常贸易立法程序的工具。特朗普政府试图以“毒品危机”“贸易逆差”等宏观政策目标，构造所谓“非常威胁”并对中国商品普遍征税，实则缺乏与具体威胁之间的因果与直接性。法院裁定此类措施超越授权，不得援引IEEPA实施。未来任何针对中国的关税政策，如未通过明确调查、程序审查及国会路径（例如301条款、232条款等），其合法性都将面临重大挑战。

在实务操作中，中国企业可在美方客户要求调整价格、重新议价或转嫁关税成本时，援引本案裁决明确主张该类措施不具合法依据，拒绝承担不当义务。同时，对于已被征收的关税，可联合美国进口商研判是否具备申请退税或行政救济条件。

2.中国相关供应链企业的预期确定性增强

中国出口企业及与中国有深度贸易联系的美国进口商、分销商、制造商，因关税冲击而产生的不确定性、加价成本与供应链波动，一直是近年合规与商务布局的核心风险。本案的裁决，为企业在面对“总统令型”关税时提供了司法可救济的路径，也重申行政行为必须建立在坚实法律基础上，从而在预期管理与关税风险筹划中带来更明确的边界。

企业应结合判决中明确的法理框架，动态修订合同条款、报价策略与履约保障安排，特别是在新签对美出口合同中加强“关税无效免责”与“行政救济协作义务”等条款的设置。此外，也可考虑借助行业组织、商会资源，推动在政策出台初期即介入意见反馈与法律挑战。

3.对跨国合规体系构建提出前瞻性要求

本案所揭示的一个核心问题：即便总统发布行政命令并宣称“国家安全威胁”，企业亦不能机械性接受其合规性。特别是涉及中国的跨国进出口业务，企业应对关税措施的合法性基础进行独立审查，必要时启动行政异议或司法挑战程序。企业法务与贸易合规团队需及时整合宪法授权逻辑、IEEPA适用限制、《1974年贸易法》操作机制等多维规范，构建动态应变机制。

对于具有美方客户、美国子公司或跨国供应链配置的中资集团企业而言，建议设立专门的对美政策监测机制，识别潜在高风险商品类别、技术领域与政策信号，并结合美国本土法律顾问意见预设回应机制，必要时主张通过法院程序提起复议、豁免申请或干预式诉讼（amicus curiae）参与。

4.对未来中美经贸摩擦的政策设计构成制约

鉴于特朗普政府以“压迫性关税”施压中国政府作为谈判筹码的策略在本案中被判为“违法并无效”，未来任何政府在对华施压时如再次借道IEEPA，将极易被以“超越授权”论据挑战。这也意味着，美方若意图就地缘政治、安全监管或技术出口等议题实施经济措施，需回归常规程序性法律路径，不能任意借用国家紧急状态架空立法程序。

对中国企业而言，这也意味着自身权益的保护不应止于行政合规，更应主动评估是否具备程序性挑战的可能性，例如在美投资设厂企业如因关税政策受损，可通过加入美国行业协会、联合本地代理商共同发起司法程序，在规则演变中争取话语权。

五、结语

本案是近年来联邦法院对总统国际经济权力边界的最明确界定之一。判决不仅否定了以国家紧急状态为由对中国及其他国家普遍加征关税的合法性，也强调了行政行为必须建立在清晰授权与程序正当性基础上。在中美经贸关系持续紧张的背景下，该案为企业合规、政策设计及法律风险防控提供了重要指引。未来，在应对类似高风险、高不确定性的政策时，企业与法律顾问应更加重视对授权路径的识别与司法救济策略的提前部署。

*律师助理滕履冰、朱一阳对本文亦有贡献。